Конкурсная работа на тему «Муниципальный финансовый контроль в условиях реформирования бюджетного процесса»

Данная тема, на первый взгляд, может показаться достаточно простой и не требующей детального и тщательного анализа. Однако, при написании реферата, автор столкнулся с проблемой неоднозначного определения роли контрольно-счётных органов в экономике страны.
Роль контрольно-счётных органов в повышении эффективности бюджетных расходов следует рассматривать через призму полномочий, возложенных на них Федеральным законом от 07 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», причем в различном временном контексте: как с точки зрения уже достигнутого результата, так и с учётом перспектив развития методов финансового контроля.
Как известно, история контрольно-счетных органов при местном самоуправлении берет свое начало от камер-коллегий, созданных еще по инициативе Петра I. С тех пор функции органов внешнего финансового контроля практически не изменились. И сегодня, как и три столетия назад, контрольно-счетные органы являются залогом нормального функционирования всей системы рыночных отношений, а значит во многом и прогрессивного развития страны.
Контрольно-счетные органы являются неотъемлемым элементом системы государственного управления, их роль в социально-экономическом развитии регионов всегда отличалась особой значимостью. Основной целью деятельности контрольно-счетных органов является не только осуществление контроля за эффективностью управления государственными финансовыми и материальными ресурсами, но и активное содействие государственной власти в организации эффективного государственного управления.
Независимый государственный и муниципальный финансовый контроль играет особую роль в системе управления государственными и муниципальными ресурсами и обеспечении устойчивого экономического развития, являясь одним из важнейших условий формирования современных экономических отношений. Создание адекватной и действенной системы государственного и муниципального финансового контроля является одним из непременных условий экономического развития.
Принятие Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" стимулировало процесс реформирования местного самоуправления, и, как следствие, именно муниципальный финансовый контроль приобрел особую актуальность и практическую значимость, что определяет необходимость разработки новых подходов к развитию системы муниципального финансового контроля и оценки его эффективности.
В ходе реформы местного самоуправления на местный уровень передан большой объем государственных полномочий, соответствующих финансовых средств, государственного имущества. Многие вопросы отнесены к исключительной компетенции местной власти. Сегодня муниципальные районы и городские округа – это, по сути, «маленькие государства» с собственным бюджетом, имуществом, представительной и исполнительной властью. И, конечно же, все это должно быть дополнено по настоящему сильным внешним муниципальным финансовым контролем.
Реформа местного самоуправления выдвинула ряд актуальных задач, связанных с укреплением института местного самоуправления. Важнейшая из них - повышение эффективности контроля за использованием бюджетных средств, управлением муниципальной собственностью. В процессе исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы и после завершения очередного финансового года контрольно-счетные органы контролируют полноту и своевременность поступлений финансовых средств в доходную часть бюджетов. Они осуществляют проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям местных бюджетов.
В связи с проводимой в стране бюджетной реформой функции контрольно-счетных органов значительно расширились, а роль данных органов в управлении социально-экономическим развитием региона возросла.
Нетрудно заметить, что финансовый контроль, осуществляемый органами, образованными законодательной властью, намного шире, чем тот, который проводится органами финансового контроля по линии исполнительной власти. Если основной задачей в системе контроля исполнительной власти является выявление нарушений в использовании финансовых средств, то контрольно-счетные органы не ограничиваются только этим. Они дают оценку, насколько эффективно были использованы финансовые ресурсы страны, конкретного региона, а значит, и оценивают деятельность органов исполнительной власти по их управлению. Кроме того, в ведении органов финансового контроля законодательной власти находятся вопросы использования государственной собственности и имущества казны, управление государственными пакетами акций. Такие функции также несвойственны органам финансового контроля исполнительной власти.
Роль контрольно-счетных органов состоит не только и не столько в том, чтобы выявлять как можно больше финансовых нарушений, возвращать в бюджет неправильно истраченные бюджетные средства, инициировать возбуждение уголовных дел против нарушителей финансовой дисциплины.
Во главу угла должны быть поставлены цели сведения финансовых нарушений к минимуму, достижения максимально рационального и эффективного управления общественными финансовыми и материальными ресурсами. При этом важно контролировать не только процесс, ушедший в прошлое, но и моделировать будущее, предупреждать потери финансовых средств еще на стадии планирования бюджетов, осуществлять превентивный (упреждающий) контроль.
Муниципальные контрольно-счетные органы должны не только выявлять нарушения в использовании средств местных бюджетов, но, прежде всего, помогать органам местного самоуправления оптимально концентрировать усилия и бюджетные ресурсы на действительно приоритетных направлениях своей бюджетной политики и за счет этого повышать эффективность и результативность своей деятельности при реализации вопросов местного значения.
Переход к программно - целевому бюджетированию требует перестройки всей системы государственного финансового контроля. Главное направление такой перестройки – внедрение в практику работы внешних органов финансового контроля аудита эффективности, позволяющего оценить не только законность расходования бюджетных средств, но и результативность использования государственных финансов для достижения целей социально-экономического развития.
Программно-целевое бюджетирование неразрывно связано с такими понятиями, как прозрачность и подконтрольность любой деятельности, и это необходимо не только общественности, но и самим органам власти для совершенствования процесса управления. Это, в свою очередь, влечет увеличение роли и влияния контрольно-счетных органов.
Помимо осуществления контроля за соблюдением финансовой дисциплины, целевым использованием бюджетных средств, контрольно-счетные органы осуществляют оценку эффективности использования средств бюджета, достижения показателей целевых программ, в том числе их промежуточных этапов.
Результаты данных контрольных мероприятий позволяют органам местного самоуправления при необходимости оперативно осуществлять корректировку целевых программ.
Как отмечалось ранее, на современном этапе развития контрольно-счетных органов перспективным направлением их деятельности стало повсеместное внедрение и расширение такой формы контроля, как аудит эффективности. В международной практике он давно уже апробирован и широко применяется в работе органов внешнего государственного финансового контроля. Он основывается на анализе использования государственных средств с точки зрения эффективности их расходования, достижения конкретных результатов и поставленных целей. Таким образом, контрольный орган должен дать оценку дальнейшей оптимизации расходов государственных ресурсов с точки зрения возможностей повышения результативности.
Реализация указанного метода предусматривает и проверку внутренних систем финансового контроля бюджетополучателей, обеспечение единообразия осуществления финансового контроля на всех уровнях формирования и использования бюджетных средств.
Кроме того, аудит эффективности позволяет более реально определять, насколько эффективно, результативно и рационально были использованы бюджетные средства. Применение данного метода в осуществлении финансового контроля вызвано необходимостью повышения результативности, действенности и эффективности.
Внедрение аудита эффективности в деятельность органов государственного финансового контроля является необходимой частью их работы, важным инструментом повышения авторитета государственных контролеров. Аудит эффективности уже доказал свою жизненность, полезность и созидательность.
Результаты и выводы, сделанные в ходе осуществления аудита эффективности должны обязательно использоваться на стадии составления бюджета на очередной финансовый год и плановый период, поскольку это позволит предотвратить нецелевое и неэффективное использование бюджетных средств в будущем.
Включение процедур контроля эффективности в бюджетный процесс обуславливает проведение контрольно-счетными органами аудита эффективности бюджетных расходов на каждой стадии бюджетного процесса и является одним из рычагов в государственном управлении.
Такой подход отвечает одному из главных принципов бюджетной системы, закрепленных статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, – принципу эффективности и экономности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. Дать финансовую оценку эффективности и экономности использования бюджетных средств в первую очередь призваны органы внешнего независимого государственного финансового контроля.
Статьей 157 Бюджетного кодекса Российской в число функций контрольных органов, созданных законодательными (представительными) органами государственной власти, включено проведение экспертизы проектов законов о бюджете, проектов законов об исполнении бюджета, долгосрочных целевых программ, правовых актов бюджетного законодательства.
Это закрепляет превентивную (предупредительную) функцию контрольно-счетных органов, которая заключается в предупреждении потерь финансовых средств еще на стадии планирования. Важно не только контролировать процесс, ушедший в прошлое, но и моделировать будущее.
Неэффективное использование государственных средств зачастую связано с проявлениями коррупции. В связи с этим контрольно-счетные органы должны уделять особо пристальное внимание проблемным в плане коррупционных рисков нарушениям, связанным с неэффективным использованием бюджетных средств.
Учитывая, что неэффективные расходы в соответствии с законодательством не подлежат восстановлению в бюджет, их предупреждение и профилактика могут дать большой экономический эффект. В ходе проводимых контрольных мероприятий серьезное внимание необходимо уделять тем сферам государственного управления, которые являются коррупционно привлекательными, в частности, сфера государственных закупок, предоставление различных видов государственной поддержки хозяйствующим субъектам (в частности, в сфере сельскохозяйственного производства, развития среднего и малого предпринимательства и т.д.), предоставление государственных гарантий.
Проводя экспертизу проектов бюджетов, долгосрочных целевых программ, контрольно-счетные органы оказывают влияние на принятие управленческих решений на этапе планирования бюджетных расходов, предупреждая возможные потери бюджетных средств.
Существенна роль контрольно-счетных органов в предупреждении, выявлении и пресечении коррупционных правонарушений.
Следующая важная функция контрольно-счетных органов – обеспечение общества достоверной информацией о деятельности органов власти, об эффективности использования бюджетных средств на решение государственных вопросов. Вместе с тем, получение точной и полной информации о состоянии государственных финансов необходимо и органам государственной власти, поскольку объём и достоверность исходной информации определяют качество приятия управленческих решений.
Качественное выполнение контрольно-счетными органами своих функций является вкладом в социально-экономическое развитие территорий, поэтому огромное значение в настоящее время придается четкой и профессиональной организации работы контрольно-счетных органов, внедрению новых форм и методов контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической работы, направленных на защиту экономических интересов, в том числе на максимальную мобилизацию доходов бюджетов всех уровней, повышение эффективности, целесообразности бюджетных расходов и использования государственной и муниципальной собственности.
На сегодняшний день за нецелевое использование бюджетных средств, выражающееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, предусмотрена юридическая ответственность в соответствии с административным, а при наличии состава преступления - и уголовным законодательством. Однако, за неэффективное использование государственных финансов практически нет нормативно определенной ответственности. Таким образом, за то, что огромные финансовые ресурсы используются неэффективно, т.е. не обеспечивают в полном объеме достижение тех результатов, которые должны были бы быть получены при определенных условиях, ответственность руководителей - получателей бюджетных средств нигде законодательно не прописана.
В связи с вышесказанным особое значение для контрольных органов, созданных законодательными органами, приобретает контроль над исполнением бюджета и усиление роли предварительного контроля, оказание методологической помощи получателям бюджетных средств. Необходимо анализировать выявленные нарушения и причины их допущения, что позволит выработать предложения и рекомендации, а в отдельных случаях и сформировать законодательную инициативу с целью улучшения бюджетного процесса и порядка расходования бюджетных средств.
В период укрепления государственности в Российской Федерации стало очевидным, что эффективный и действенный контроль является необходимым условием существования сильного государства. Контрольная функция государства в финансовой сфере - это не только предупреждение, выявление и пресечение финансовых правонарушений, но и функционирование действенной системы государственного финансового контроля в целях повышения эффективности использования государственных средств, достижения более высоких результатов в управлении государством.
Контрольно-счётные органы представляют собой серьезный резерв повышения эффективности бюджетных расходов, достижения государственных целей, выполнения государственных программ.
Как уже говорилось выше, главным в работе Контрольно-счётных органов должны быть осознание того, что контрольная деятельность начинается не с проверки после исполнения того, что сделано, а что не сделано. Она начинается с того, что мы хотим запланировать за счет тех средств, которые мы имеем. Правильное определение задач и конечной эффективности еще до начала всей работы позволит потом определить эффективность результатов этой работы. Качество планирования становится ключевым принципом. И только при соблюдении данного условия повысится эффективность использования бюджетных средств - средств налогоплательщиков.
Необходимость создания контрольно-счётных органов, важность и значимость их работы не оставляет сомнений. Развитие общества и экономики, и можно так сказать, что сама жизнь подвела к необходимости осуществления серьёзного муниципального финансового контроля за использованием общественных денежных ресурсов. В настоящее время контрольно-счётные органы уже внесли свой весомый вклад в рациональное, эффективное использование бюджетных средств. Однако без реализации исполнительной властью результатов работы органов внешнего финансового контроля, без учёта предложений и рекомендаций, устранения и недопущения в дальнейшей работе установленных нарушений - роль контрольно-счётных органов в повышении эффективности бюджетных расходов будет лишь формальной. Вне зависимости от работы органов исполнительной власти органы внешнего контроля могут реально реализовать лишь функцию гласности. Кроме того, ограничение полномочий контрольно-счётных органов в мерах воздействия и принуждения к нарушителям финансовой дисциплины также отрицательно сказывается на реализации результатов работы. Перед контрольно-счётными органами стоит очень важная задача - завоевать доверие, уважение общественности, исполнительной власти к своей работе. С учётом решения указанных выше проблем роль контрольно-счётных органов в повышении эффективности расходов бюджета станет более весомой и ощутимой. Сотрудникам контрольно-счётных органов необходимо осознать действительную важность и значимость своей работы, занимать чёткую и принципиальную гражданскую позицию. В то же время, сотрудникам контрольно-счётных органов необходимо выработать в себе умение находить компромиссы и в каждом конкретном случае исходить из принципов разумности и соблюдения интересов общества.
То, что главную роль в повышении эффективности расходов местных бюджетов играют именно контрольно-счётные органы муниципальных образований, является бесспорным. В настоящее время таким комплексом полномочий в отношении именно бюджетов местного уровня не наделён ни один орган финансового контроля. Контрольно-счётные органы муниципальных образований осуществляют все виды контроля за ходом исполнения местного бюджета- предварительный, текущий и последующий, вследствие чего именно они обладают наиболее полной информацией о результатах от распоряжения средствами бюджета. Только контрольно-счётные органы, на основании проведенного ими комплекса работ, могут установить причинно-следственную связь с теми или иными негативными фактами неэффективного расходования средств бюджета и дать рекомендации органам исполнительной власти по предотвращению и недопущению в дальнейшем подобных фактов. Кроме того, как уже отмечалось выше, и аудит эффективности предстоящих расходных мероприятий местного бюджета наиболее полно и объективно сможет провести только орган внешнего муниципального контроля, что поможет избежать в дальнейшем неэффективного, неэкономного расходования средств бюджета.
Поводя итог, основываясь на результатах работы контрольно-счётных органов, можно с уверенностью утверждать о том, что органы внешнего финансового контроля уже внесли значительный, весомый вклад в развитие финансово-бюджетной системы. Как известно - большое видится на расстоянии. Так и важность роли контрольно-счётных органов в повышении эффективности бюджетных расходов наиболее полно и объективно будет оценена со временем, и реальность этого вклада будет всё более возрастать по мере дальнейшего развития института государственного контроля.

1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 N 145-ФЗ.;
2. Федеральный Закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
3. Федеральный Закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований";
4. Федеральный Закон от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений";
5. Указ Президента РФ от 25.07.1996 N 1095 "О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации";
6. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года»;
7. Статья «Принцип системности - основа государственного и муниципального финансового контроля», В.Е. Кузнечикова, журнал «Финансовое право» 2010г., № 10;
8. Статья «Проблемы организации государственного финансового контроля в Российской Федерации», Я.С. Клейменов, журнал "Административное и муниципальное право", 2010, № 6;
9. Статья «О повышении эффективности бюджетных расходов», А.Гусев, журнал "Бюджетные организации: бухгалтерский учет и налогообложение", 2011, №1;
10. Статья «Финансовый контроль в России: системность в основе?», В.В. Свинарев, журнал "Право и экономика", 2011, № 6;
11. Статья «Стратегические направления развития муниципального финансового контроля», М.В. Васильева, журнал "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", 2011, N 2;
12. Доклад А.П. Кудрина на Конференции «Проблемы нормативно-правового регулирования государственного финансового контроля» в Счётной палате 09 декабря 2010 года.